Uitspraak 201802588/1/A2

201802588/1/A2.
Datum uitspraak: 13 februari 2019

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

Tape-it-easy Ltd., Thinking Company B.V., Auditio B.V. en [appellant] (hierna: Tape-it-easy Ltd. en andere), alle gevestigd te Joure, gemeente De Fryske Marren,

tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 28 februari 2018 in zaak nrs. 17/2681, 17/2682, 17/2683, 17/2684, 17/2685 in het geding tussen:

Tape-it-easy Ltd. en andere

en

het college van gedeputeerde staten van Fryslân.

Procesverloop

Bij afzonderlijke besluiten van 13 juni 2016 en bij besluit van 21 juli 2016 heeft het college de aan Tape-it-easy Ltd. en andere verleende subsidies op grond van de Subsidieregeling Wurkje foar Fryslân ambtshalve vastgesteld op nihil en daarbij de verleende subsidiebedragen van vijfmaal € 14.300,00 teruggevorderd.

Bij afzonderlijke besluiten van 13 juni 2017 heeft het college het door Tape-it-easy Ltd. en andere daartegen gemaakte bezwaar ongegrond dan wel niet-ontvankelijk verklaard.

Bij uitspraak van 28 februari 2018 heeft de rechtbank het door Tape-it-easy Ltd. en andere daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben Tape-it-easy Ltd. en andere hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 oktober 2018, waar Tape-it-easy Ltd. en andere, vertegenwoordigd door mr. A. Speksnijder, advocaat te Akkrum, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.J. Mansour en mr. G.J. van Ingen, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1.    Het college heeft aan Tape-it-easy Ltd. en andere subsidies verleend voor het in dienst nemen of inhuren van een trainee met opleidingsniveau WO voor een aaneengesloten periode van 52 weken met als verplichting dat de trainee werkzaamheden verricht die in overeenstemming zijn met het opleidingsniveau. De verleende subsidies zijn ambtshalve vastgesteld op nihil en de uitbetaalde bedragen zijn teruggevorderd omdat volgens het college niet aan deze verplichting(en) is voldaan.

Besluitvorming

2.    Het college heeft het door Tape-it-easy Ltd. ingediende bezwaarschrift ongegrond verklaard omdat zij in strijd heeft gehandeld met de verplichtingen die zijn verbonden aan de subsidie en het college daarvan niet tijdig en volledig op de hoogte is gesteld. Deze informatieplicht is opgenomen in het subsidiebesluit en in de Subsidieregeling, zodat Tape-it-easy Ltd. zich er volgens het college niet op kan beroepen dat zij de brief van het college met het verzoek om nadere informatie, niet heeft ontvangen. Bovendien was Tape-it-easy Ltd. op de hoogte van problemen met de postbezorging aan haar adres, zodat zij hiertegen maatregelen had kunnen treffen.

De door Thinking Company B.V., Auditio B.V. en [appellant] ingediende bezwaarschriften heeft het college niet-ontvankelijk verklaard omdat de bezwaarschriften buiten de bezwaartermijn zijn ingediend en volgens het college geen sprake is van een verschoonbare termijnoverschrijding.

Uitspraak van de rechtbank

3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de bezwaarschriften van Thinking Company B.V., Auditio B.V. en [appellant] terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het college heeft aannemelijk gemaakt dat de besluiten naar de door Thinking Company B.V., Auditio B.V. en [appellant] opgegeven adressen zijn verzonden en daarmee bekend zijn gemaakt. Dat er problemen zijn met de postbezorging aan hun adres, hebben zij pas in de bezwaarfase aan het college te kennen gegeven terwijl zij geen maatregelen hebben genomen om deze problemen weg te nemen. Volgens de rechtbank komt de mogelijkheid dat de besluiten hen niet hebben bereikt dan ook voor hun rekening.

Over het beroep van Tape-it-easy Ltd. heeft de rechtbank geoordeeld dat niet is bestreden dat niet is voldaan aan de subsidievoorwaarden. Het betoog dat het college voorafgaand aan het bestreden besluit niet (op juiste wijze) heeft verzocht om nadere informatie, volgt de rechtbank niet. De brief van het college met het verzoek om nadere informatie is op 31 maart 2016 per post naar het door Tape-it-easy Ltd. opgegeven adres verzonden. Dat er problemen waren met de postbezorging heeft Tape-it-easy Ltd. eerst in bezwaar te kennen gegeven, terwijl zij geen maatregelen heeft getroffen om te bewerkstelligen dat de post haar daadwerkelijk zou bereiken. Volgens de rechtbank heeft het college niet kenbaar gemaakt per e-mail te communiceren. Het college was derhalve niet gehouden het verzoek om nadere informatie per e-mail te doen.

Hoger beroep

4.    Tape-it-easy Ltd. en andere betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de verzending van de bestreden besluiten aannemelijk heeft gemaakt. Daartoe voeren zij aan dat het college geen gebruik maakt van verzending met PostNL maar gebruik maakt van het sociale werkvoorzieningsbedrijf Caparis, te weten Caparis Business Post. Dit bedrijf is volgens hen niet ingericht op postbezorging. De zekerheid van een tijdige postbezorging en de borging daarvan ontbreekt daarmee. Volgens Tape-it-easy Ltd. en andere heeft de rechtbank dan ook ten onrechte geoordeeld dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat de brieven daadwerkelijk zijn verzonden en geacht moeten worden ook te zijn ontvangen.

Voorts betogen Tape-it-easy Ltd. en andere dat zij uit de inhoud van het e-mailbericht van het college van 29 juni 2015 mochten afleiden dat communicatie over de subsidies per e-mail zou plaatsvinden. Daarbij wijzen zij erop dat het voor hen gaat om aanzienlijke belangen waar het college zorgvuldig mee dient om te gaan. Bovendien staat in de memorie van toelichting bij artikel 2:15 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) dat de burger bepaalt in welke vorm communicatie plaatsvindt indien het bestuursorgaan over beide mogelijkheden beschikt.

Tot slot handhaven Tape-it-easy Ltd. en andere hetgeen zij in bezwaar en beroep hebben aangevoerd.

Oordeel van de Afdeling

5.    De Afdeling zal allereerst ingaan op de hogerberoepsgrond dat niet aannemelijk is dat sprake is van adequate verzending van de besluiten tot ambtshalve vaststelling van de verleende subsidies en de terugvorderingen van reeds uitbetaalde subsidiebedragen aan Thinking Company B.V., Auditio B.V. en [appellant].

Vervolgens zal de Afdeling ingaan op de hogerberoepsgrond dat de brief aan Tape-it-easy Ltd. van 31 mei 2016 met het verzoek om nadere informatie niet door haar is ontvangen.

- verzending en ontvangst subsidievaststellingsbesluiten

6.    De vijf besluiten waarbij de aan Tape-it-easy Ltd. en andere verleende subsidies ambtshalve op nihil zijn gesteld en het subsidiebedrag van € 14.300,00 is teruggevorderd, zijn alle gedateerd op 13 juni 2016 en niet aangetekend verzonden op 15 juni 2016 naar het adres Oer de Feart 157 te Joure. Niet in geschil is dat de door Thinking Company B.V., Auditio B.V. en [appellant] ingediende bezwaarschriften buiten de termijn van zes weken zijn ingediend.

7.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 10 mei 2011, ECLI:Nl:RVS:2011:BQ4617 en 30 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1771, geldt als uitgangspunt dat, in het geval van niet aangetekende verzending van een besluit of een ander rechtens van belang zijnd document, het bestuursorgaan aannemelijk dient te maken dat het desbetreffende stuk is verzonden. De omstandigheid dat per post verzonden stukken in de regel op het daarop vermelde adres van de geadresseerde worden bezorgd, rechtvaardigt het vermoeden van ontvangst van het besluit of ander relevant document op dat adres. Dit brengt mee dat het bestuursorgaan in eerste instantie kan volstaan met het aannemelijk maken van verzending naar het juiste adres.

Indien het bestuursorgaan de verzending naar het juiste adres aannemelijk heeft gemaakt, ligt het vervolgens op de weg van de geadresseerde voormeld vermoeden te ontzenuwen. Hiertoe dient de geadresseerde feiten te stellen op grond waarvan de ontvangst redelijkerwijs kan worden betwijfeld.

8.    Het uitgangspunt zoals dat hiervoor in rechtsoverweging 7 is weergegeven, gaat uit van verzending van de post met PostNL. PostNL is aangewezen als zogenoemde verlener van de universele postdienst als bedoeld in de Postwet 2009. In hoofdstuk 4 van de Postwet 2009 zijn voor de universele postdienst bijzondere verplichtingen opgenomen die zien op onder meer de omvang van de postdienst en de regelmaat en betrouwbaarheid van de postbezorging, die voor reguliere postbedrijven niet in die zin gelden. Hiermee wordt bewerkstelligd dat overal in Nederland permanent postdiensten van een bepaalde kwaliteit worden aangeboden tegen prijzen die voor alle gebruikers betaalbaar zijn (Kamerstukken II 2005-2006, 30 536, nr. 3, blz. 12).

9.    Uit de stukken volgt dat de provincie Fryslân voor de postverwerking gebruik maakt van het leerwerkbedrijf Caparis Business Post.

De Afdeling ziet zich gesteld voor de vraag of voor de postbezorging met Caparis Business Post van hetzelfde uitgangspunt dient te worden uitgegaan als voor de postbezorging met PostNL. De Afdeling beantwoordt die vraag ontkennend. Daarvoor is van belang dat, zoals hiervoor weergegeven, voor andere postdiensten dan PostNL niet de specifieke wettelijke waarborgen gelden wat betreft de omvang en regelmaat van de postbezorging. Dat Caparis Business Post is geregistreerd bij de Autoriteit Consument en Markt, zoals het college stelt, is juist, maar deze autoriteit heeft niet tot doel toezicht te houden op de inhoudelijke naleving van de regels uit de Postwet 2009. Bovendien laat dat onverlet dat voor Caparis Business Post niet dezelfde verplichtingen gelden als voor de universele postdienst. Ook de overeenkomst die op 1 juli 2015 is gesloten tussen de provincie Fryslân en Caparis Business Post maakt niet dat er in het geval van Caparis Business Post van kan worden uitgegaan dat zij op één lijn kan worden gesteld met de universele postdienst. Weliswaar zijn in de overeenkomst verschillende verplichtingen opgenomen over de omvang en kwaliteit van de postbezorging, maar aan een privaatrechtelijke overeenkomst kan niet dezelfde waarde worden toegekend als aan de verplichtingen in de Postwet 2009. Een privaatrechtelijke overeenkomst kan immers tussentijds door partijen worden gewijzigd.

10.    Dat betekent dat het college niet alleen de verzending maar ook de ontvangst van de brieven aannemelijk dient te maken.

11.    Vast staat dat de besluiten aan Thinking Company B.V., Auditio B.V. en [appellant] van 13 juni 2015 niet aangetekend zijn verzonden. In beroep heeft het college een systeemuitdraai overgelegd waaruit blijkt van welke datum de besluiten dateren en op welke datum deze zijn verzonden. Het geschil in hoger beroep spitst zich toe op de vraag of aannemelijk is dat de besluiten zijn ontvangen door Thinking Company B.V., Auditio B.V. en [appellant].

12.    Niet in geschil is dat de stukken naar het juiste adres zijn verzonden. Het college heeft ter zitting toegelicht dat verzending van de post met Caparis Business Post tot nu toe geen problemen heeft opgeleverd, althans dat daarover geen klachten zijn binnengekomen. Het college gaat er vanuit dat indien de verzending conform het registratiesysteem is verlopen, de ontvangst daarmee ook kan worden aangenomen. Naar het oordeel van de Afdeling is deze toelichting onvoldoende voor het oordeel dat de besluiten ook zijn ontvangen. Het college heeft dit niet met concrete objectieve gegevens aannemelijk gemaakt. Voor zover het college erop heeft gewezen dat Tape-it-easy Ltd. en andere na de bezwaartermijn in een e-mail aan het college te kennen hebben gegeven dat er al geruime tijd problemen waren met de bezorging van de post aan hun adres, doet dit er niet aan af dat het college in dit geval aannemelijk dient te maken dat de besluiten zijn ontvangen door Thinking Company B.V., Auditio B.V. en [appellant].

13.    Daarmee is de conclusie dat het college de bezwaarschriften van Thinking Company B.V., Auditio B.V. en [appellant] ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard omdat geen sprake is van een verschoonbare termijnoverschrijding voor de te late indiening van de bezwaarschriften. De rechtbank heeft het beroep hiertegen ten onrechte ongegrond verklaard.

- verzoek nadere informatie aan Tape-it-easy Ltd.

14.    Ten behoeve van de vaststelling van de aan Tape-it-easy Ltd. verleende subsidie, heeft het college op 17 december 2015 een brief verzonden met het verzoek aan Tape-it-easy Ltd. om nadere informatie in te dienen. Daarop heeft Tape-it-easy Ltd. op 11 maart 2016 gereageerd. Naar aanleiding hiervan heeft het college bij brief van 1 juni 2016 nogmaals verzocht om aan te geven wanneer de trainee uit dienst is getreden en kopieën van loonstroken van de trainee over te leggen. Tape-it-easy Ltd. stelt deze brief niet te hebben ontvangen.

15.    Voor de verzending en de ontvangst van voornoemde brief van 1 juni 2016 geldt eveneens de jurisprudentielijn zoals die hiervoor in rechtsoverweging 7 is weergegeven en zoals die in rechtsoverweging 8 en verder is uitgewerkt naar de omstandigheden van dit geval. Het gaat hier immers om een ander rechtens van belang zijnd document, namelijk een verzoek om nadere informatie ten behoeve van de vaststelling van een subsidie.

Tape-it-easy Ltd. heeft betoogd dat zij de brief van 1 juni 2016 niet heeft ontvangen. Deze brief was evenwel een rappel op het verzoek om nadere informatie dat reeds op 17 december 2015 aan haar was verzonden maar waar zij nog niet volledig op had gereageerd. Ook al zou de conclusie zijn dat het college de verzending en de ontvangst van de brief van 1 juni 2016 niet aannemelijk heeft gemaakt, dan moet het er onder deze omstandigheden voor worden gehouden dat het ontbreken van de aanvullende informatie voor rekening en risico van Tape-it-easy Ltd. moet blijven. Zij was er immers al op 17 december 2015 op gewezen welke informatie ontbrak voor de subsidievaststelling. Bovendien is aan Tape-it-easy Ltd. in de bezwaarfase expliciet de mogelijkheid geboden deze stukken alsnog aan te leveren.

Dit betoog faalt.

- openstelling communicatie per e-mail

16.    Over het betoog van Tape-it-easy Ltd. en andere dat zij uit de inhoud van het e-mailbericht van het college van 29 juni 2015 mochten afleiden dat communicatie over de subsidies per e-mail zou plaatsvinden, overweegt de Afdeling het volgende.

17.     Artikel 2:15, eerste lid van de Awb bepaalt: “Een bericht kan elektronisch naar een bestuursorgaan worden verzonden voor zover het bestuursorgaan kenbaar heeft gemaakt dat deze weg is geopend. Het bestuursorgaan kan nadere eisen stellen aan het gebruik van de elektronische weg”.

18.     De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college met de e-mail van 25 juni 2015, waarop Tape-it-easy Ltd. en andere wijzen, niet kenbaar heeft gemaakt de communicatie per e-mail open te stellen. De e-mail van 25 juni 2016 heeft betrekking op een andere subsidiezaak dan de subsidiezaak die thans aan de orde is. Het college was reeds daarom niet gehouden de verzoeken om nadere informatie en de besluiten tot ambtshalve intrekking van de subsidie per e-mail te verzenden. Voor zover Tape-it-Easy Ltd. en andere wijzen op een passage uit de memorie van toelichting bij artikel 2:13 van de Awb en verder (Kamerstukken II, 2001/02, 28 483, nr. 3) waarin staat dat het uitgangspunt is dat de burger bepaalt in welke vorm communicatie plaatsvindt indien het bestuursorgaan over beide mogelijkheden beschikt, overweegt de Afdeling dat uit deze passage blijkt dat de burger pas kan kiezen voor elektronische communicatie als het bestuursorgaan heeft aangegeven dat deze mogelijkheid is opengesteld.

- herhalen en inlassen bezwaar en beroep

19.     Voor zover Tape-it-easy Ltd. en andere in hoger beroep hun in eerdere instantie aangevoerde gronden slechts hebben herhaald en ingelast, stelt de Afdeling vast dat de rechtbank in de overwegingen van de aangevallen uitspraak daarop is ingegaan. Tape-it-easy Ltd. en andere hebben in het hogerberoepschrift noch ter zitting, behoudens hetgeen hiervoor is besproken, redenen aangevoerd waarom de weerlegging daarvan in de aangevallen uitspraak onjuist, dan wel onvolledig zou zijn.

Het betoog faalt.

Conclusie

20.     Het hoger beroep van Thinking Company B.V., Auditio B.V. en [appellant] is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de beroepen niet-ontvankelijk zijn verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door Thinking Company B.V., Auditio B.V. en [appellant] het tegen de besluiten van 13 juni 2017 ingestelde beroep alsnog gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met artikel 6:11 van de Awb vernietigen. Dit betekent dat het college met inachtneming van de overwegingen van de uitspraak van de Afdeling opnieuw op de door Thinking Company B.V., Auditio B.V. en [appellant] tegen de besluiten van 13 juni 2016 gemaakte bezwaren dient te beslissen.

Het hoger beroep van Tape-it-easy Ltd. is ongegrond.

21.     De Afdeling zal geen bestuurlijke of judiciële lus toepassen, omdat het geschil tot dusver vooral betrekking had op de vraag of de bezwaarschriften terecht niet-ontvankelijk zijn verklaard en de Afdeling, nu het geschil gaat over de vraag of het college de verleende subsidies op nihil heeft mogen vaststellen, partijen geen instantie wil ontnemen.

22.     Het college dient op na te melden wijze te worden veroordeeld in de proceskosten.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.    verklaart het hoger beroep van Thinking Company B.V., Auditio B.V. en

[appellant] gegrond;

II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 28 februari 2018 in zaak nrs. 17/2681, 17/2682, 17/2683, 17/2684 en 17/2685 voor zover de beroepen van Thinking Company B.V., Auditio B.V. en [appellant] ongegrond zijn verklaard;

III.    verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen van Thinking Company B.V., Auditio B.V. en [appellant] gegrond;

IV.    vernietigt de besluiten van het college van gedeputeerde staten van Fryslân van 13 juni 2017, met kenmerken 01423219, 01423319, 01423328 en 01423396;

V.    verklaart het hoger beroep van Tape-it-easy Ltd. ongegrond;

VI.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;

VII.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Fryslân tot vergoeding van bij Thinking Company B.V., Auditio B.V. en [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.004,00 (zegge: tweeduizend vier euro);

VIII.    gelast dat het college van gedeputeerde staten van Fryslân aan Thinking Company B.V., Auditio B.V. en [appellant] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 1507,00 (zegge: vijftienhonderdzeven euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.C.V. Fenwick, griffier.

w.g. Steendijk

voorzitter    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

Uitgesproken in het openbaar op 13 februari 2019

608.